我国是世界上老年人口绝对数最多的国家。目前在全国总人口中60岁以上老年人口近10%，基本达到了联合国规定的人口老龄化国家标准。我国是在经济不发达情况下迎来老龄化的。发达国家的人口老龄化问题是在国民经济相当发达、财政实力十分雄厚的基础上到来的，他们有比较充分的财政准备。

我国目前总体状况是生产力发展水平不高，财政承受能力较弱，地区间差距较大，自我保障意识普遍较低，又是在多种不利因素制约下急速进入人口老龄化国家行列的。老龄化与经济发展不同步的矛盾将持续近半个世纪，保障老有所养是解决老龄化社会的首要问题。

当前面临的主要问题

（1）      离退休干部的养老保障

我国的离退休干部是一个特殊群体。至1997年底离休干部197万，退休干部743万。今后，离休干部是“有限公司”，退休干部是“无限公司”。国家对这个特殊群体，采用“从优”、“共享”的特殊照顾政策，但落实难，特别是这个特殊群体的养老保障在企业中出现了新情况、新问题，突出的是拖欠两费问题。在破产和被兼并的企业中出现“三不管”、“无人管”现象；一是企业拖欠离退休金现象严重；二是非公制企业以种种借口拒不执行国家有关规定、政策；三是改制企业都没有考虑医疗问题。当务之急是及时落实两费的发放与报销。逐步解决拖欠的两费。今后解决办法：由地方财政统一拨款加以解决。今后退休干部的养老保障，逐步实行社会化的保障。

（2）      城镇职工群体的养老保障

这个群体已离、退休的职工约2000万。对这个群体职工的养老保障，突出的问题是养老、医疗。

目前，实行老人老办法、新人新办法的政策。对已离、退休职工实行老办法 ，现支现付离、退休金或养老金和医疗费。问题出现在改制企业中，两费难以兑现。有的地方拖欠退休金，基本生活得不到保障，医疗费报销困难；有的逝世几年，医疗费单据还在家里。退休早的职工领的养老金非常少，有些达不到最低生活保障线。新人新办法，实行社会养老保险政策。机关、行政、事业单位养老保险、集体企业养老保险、三资企业养老保险、私营企业和个体劳动者养老保险，国家、企业、个人、社会都是保障的主体，采取个人拿一点，单位或企业交一点，政府拨一点，来筹措社会保险基金。

以低水平、广覆盖为原则，扩大覆盖面。94年城镇退休职工享受养老保险的约3000万人，目前，全国各级社会保险机构对养老金实行社会化发放的离、退休人员已达247.3万人。当前，私营企业和个体户相当多数没投保或拒保。

（3）      农村农民群体养老保障

我国人口大头在农村，共约9亿。老年人口的大多数也在农村，约8000多万。如何解决农村老年人口养老问题？在改革开放和发展市场经济条件下，我国农村正处在走向农业产业化和农业现代化的过渡之中。占人口80%的农民大部分没有养老保险。

1996年，1600个县4500万人参加养老保险，社会化程度不高。因此，相当长时间必须重视发挥家庭养老作用。今后，农村只能逐步扩大社会养老保险。1991年国务院养老保险制度试点，制定方案：资金筹集以个人交费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。

老问题  新视点

新体制模式的一个基本特征是“社会统筹与个人账户相结合”。国发[1997]26号文件规定：“基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。”其中，“基础养老金”体现“社会互济”原则，而“个人账户”是以直观的方式体现自我保障原则，并且反映个人在职时工资水平高低与劳动贡献大小的差异。退休时的“基础养老金月标准”为当地“上年度职工月平均工资的20%”，“个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120”（按10年20个月计）。

个人账户是“按本人缴费工资11%的数额”建立的，“个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入”。

退休职工的基本养老保险金包括：

1、基础养老金（职工平均工资20%）；

2、11%个人账户养老金（A+B=11）。包括：个人缴费A%，企业划入B%。

26号文件还规定：“本决定实施前已经退休的人员，仍按国家原来的规定发给养老金”，而对于本决定实施以后参加工作的“新人”来说，计发操作以及资金来源也是比较简单明了的，因为他们的账户是“实账”。

但对于在实现“统账结合”之前参加工作、之后退休的人员来说（对这部分人引入了“中人”的概念）情况就复杂多了。暂且不去讨论计发操作的具体问题，这里只着重探讨，他们在实施本决定前已工作多年，其账户是没有资金来源的“空账”，如何把空账实账化起来，是解决问题的关键所在。

目前，养老保险金支付中的资金缺口主要地反映了新体制中“双重负担”的矛盾，即需要用实施不久的预筹积累去支付“老人”的“现付”和“中人”的“空账”